奥斯汀游记：州议会的制度选择
在奥斯汀参观德州州议会时知道了一个让我颇感意外的事情，德州的州议员是兼职的，而且每两年（于奇数年）才开一次会。我当时的第一反应是“那偶数年的财政预算是怎么审核的？难道是一次审两年？在这样一个时代不会跟不上经济形势吗？”
回来了解后发现这里有三个变数：财政预算逐年还是隔年审议；议会逐年还是隔年召开；议员是全职还是兼职。各州在制度上的选择显然体现且塑造着该州的政治倾向。
早年交通不便，州议会大多都是两年一开，预算自然也是一订两年。后来交通便利了、人口多了、经济政治形势复杂了……于是越来越多的州改成了一年一会，最近的一次改变是俄勒冈州于2011年加入了年会制。目前50个州里仅有4个州还在负隅顽抗（嗯有德州）。但每年都开会不一定每年都得审预算，不少州还保留了双年预算的传统（实际情况更复杂，见下文）。
逐年/双年预算的州(来源)(粗体 代表2010年10个人口最多的州) |
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逐年开会 逐年预算 (31个州) |
逐年开会 双年预算 (15个州) |
隔年开会 双年预算 (4个州) |
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Arizona+ |
Connecticut |
Montana |
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Alabama |
Hawaii |
Nevada |
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Alaska |
Indiana |
North Dakota* |
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Arkansas |
Kentucky |
Texas |
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California |
Maine |
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Colorado |
Minnesota |
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Delaware |
Nebraska |
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Florida |
New Hampshire |
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Georgia |
North Carolina |
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Idaho |
Ohio |
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Illinois |
Oregon |
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Iowa |
Virginia |
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Kansas+ |
Washington |
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Louisiana |
Wisconsin |
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Maryland |
Wyoming* |
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Massachusetts |
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Michigan |
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Mississippi |
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Missouri |
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New Jersey |
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New Mexico |
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New York |
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Oklahoma |
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Pennsylvania |
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Rhode Island |
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South Carolina |
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South Dakota |
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Tennessee |
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Utah |
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Vermont |
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West Virginia |
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*Biennial budget states that enact a consolidated two-year budget. Other biennial budget states enact two annual budgets at one time. |
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+Annual budget states where smaller agencies receive biennial budgets. |
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很自然的问题就是这三个变数会带来什么制度影响。先看看预算的安排。双年预算最大的问题就是开头提到的，在这样一个经济形势变幻莫测的时代，要预测两年的经济走势并制定预算比预测一年要难。支持者和反对者还提出了其他一些理由，如两年一审能让议会在第二年集中于监督，能让经济决策更有长期性……说得通，但我觉得效果都很勉强，最重要的还是增加了不确定性。2011年的时候德州实际收到的税比预估的少了很多，不得不大举削减支出，公立教育系统就裁了两万多人（虽然这未必算坏事）。从历史数据来看，实际值和预测值经常偏离，主要是受不可预测的经济波动影响。
但更大的预测风险会带来什么激励呢？似乎不好说。可能会让财政更稳健，毕竟多收了钱要花容易，但收少了要裁人可是麻烦事，但同时可能会使州长自由裁量的权力增加，也不好。NCSL 综述了相关的研究后结论是每年还是隔年制订预算差别不大。而且各州的具体情况其实很复杂，有的州是定了两年的预算然后频繁修订，甚至有的州预算的一部分一年一订，另一部分两年一订。考虑到这些错综复杂的安排和没太大差别的结果，我觉得如果没出什么大问题，大家维持现状就好。
多久开一次会的情况类似，双方的支持者各有理由，但效果都有点可疑。我觉得这事得和议员的兼职性连一块看才比较重要，两年开一次会的话议员大概也不好意思要求全职的工资，这可以阻止州议员向职业政客转变。
这三个因素里最重要的毫无疑问就是议员的工资。加州州议员是全职的，一年工资超十万，而德州州议员则是兼职，基本工资加开会津贴平均一年大概两三万（得看开了几天会），比我这学生也多不了多少。
对于议员该不该职业化也可以列出各种正反理由，但我觉得最最最重要的一点其实很简单，职业化就容易事逼。一个人拿着全职工资就很难不想去做点什么，好让纳税人觉得你有在干活，于是最低工资、房租管制……各种乱七八糟的法令纷涌而来。法令滋彰，盗贼多有，极不可取。这一点德州前州长 Rick Perry 有相同看法，他说：
There are people who always think, "Let's have a full-time legislature." I happen to think that's just asking for trouble. When you have a full-time legislature, they just feel pretty inclined to be doing something. So they are going to dream up new laws, new regulations and new statutes -- and generally all of those cost money,
对此我本来想做点实证研究，找来各州议员的工资水平和每年提出多少议案来进行比较，假如还能找到涨工资前后的数据就更好了。但有些意外，居然很多州没有提供这样的统计数据，德州提供了历届议会详细的议案统计，加州则只是把所有议案列出来，至于当年总共有多少议案你就自己去写爬虫抓吧，于是我只好从媒体报道里做个非常粗略的比较。2015年加州州议会的提案数是近几年最少的，两院共提交了2297个提案。德州现任第84届议会有4207个提案，因为德州两年一会，所以要比较得先除以2，得2104。其他数据来自维基和美国人口统计局。
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提案数 |
州议员数 |
人口数(2014年) |
州议员平均提案数 |
每百万人均提案数 |
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加州 |
2297 |
120 |
38,802,500 |
19.1 |
59.2 |
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德州 |
2104 |
181 |
26,956,958 |
11.6 |
78.1 |
可以看出加州每个议员平均提出的议案数比德州多多了，但有人可能也会说那是因为加州人口多，每个议员代表着更多群众，如果算人均那反而是德州多了。以我对政治的理解，政治过程永远是有组织的少数控制无组织的多数，所以这种事议员均比人均有意义，不过反正数据也很少，不打算对这点过多纠缠。
定量数据不足，但还是可以得出点定性结论。对比下州议员的类型和红蓝州的分布，不难从其中看出相关性。
议会的核心职责只是审核财政预算，帮纳税人看好钱袋子，至于立各种各样的法，总体来说都是可以不要的。而美国是一个非政府组织发达、公民政治参与传统深厚的国家。五月花号上清教徒们就在制定宪法，西进运动的淘金者们在大篷车上就开始组织私人政府了。只要不是以暴烈的方式，政府退出的领域私人都能很好的接过。所以在这样一个国家，饿着议员总比喂饱了好。
没办法，政府太危险了，所以要保守一点。
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